Angela Merkel, encore chancelière à Noël ?

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Les élections générales allemandes ont eu lieu le 26 septembre, il y a près d’un mois et demi. Combien de temps encore faudra-t-il attendre avant la mise en place du gouvernement fédéral formé sur la base du résultat de ce scrutin ?

Au vu de l’atomisation de l’échiquier politique, et malgré ses adieux au Bundestag en juin, il se peut qu’Angela Merkel, en poste depuis 2005, se maintienne encore quelques mois à la chancellerie, car elle doit expédier les affaires courantes dans l’attente de l’élection d’un successeur.

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Une dispersion des votes encore jamais vue

Marquée par un taux de participation de 76,6 %, l’élection de septembre dernier a confirmé le regain de popularité du Parti social-démocrate d’Allemagne (SPD), arrivé en tête avec 25,7 % des voix, soit 5,2 points de plus qu’aux législatives précédentes, en 2017. L’image de sérieux de sa tête d’affiche, l’ancien vice-chancelier et ministre des Finances de la « Grande coalition » sortante, Olaf Scholz, a séduit les électeurs.

De son côté, l’Union CDU-CSU enregistre un sévère recul, ne réunissant que 24,1 % des suffrages exprimés, soit une baisse de 8,9 points, imputable pour partie aux maladresses de son chef de file Armin Laschet lors des inondations de juillet 2021. Outre-Rhin, les intempéries jouent régulièrement un rôle majeur dans la vie politique.

C’est la première fois depuis la fondation de la République fédérale d’Allemagne en 1949 que la démocratie chrétienne passe sous la barre des 30 %. C’est également la première fois que le SPD et la CDU/CSU ne parviennent pas à rassembler à eux deux au moins la moitié du corps électoral. Toutefois, leur déclin dans les urnes s’est en réalité amorcé dès les années 1980 et a affecté le SPD de façon à la fois plus brutale et précoce que la CDU.

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Les Verts, un temps donnés favoris par les instituts de sondage grâce à la personnalité de leur candidate Annalena Baerbock, ont finalement obtenu 14,8 % des voix. Un record certes, mais un résultat en demi-teinte : ils espéraient bien davantage.

Le Parti libéral-démocrate (FDP), pour sa part, se maintient à un haut niveau en récoltant 11,5 % des suffrages (après ses 10,7 % de 2017), tandis qu’Alternative pour l’Allemagne (AfD, classée à l’extrême droite) régresse légèrement, à 10,3 % (contre 12,6 % il y a quatre ans).

Cet émiettement de la représentation tend à rendre nécessaire une coalition à trois partis – sauf si, comme cela semble aujourd’hui peu probable, une « große Koalition », c’est-à-dire une coalition regroupant la CDU et le SPD, voit le jour.

Quel que soit le cas de figure, les négociations devraient être longues, puisque les partis allemands ayant vocation à gouverner ont pour tradition de négocier longuement avant de conclure des accords de coalition (il a fallu plusieurs mois de négociation pour cela après les législatives de 2017), afin d’organiser les modalités concrètes de leur coopération parlementaire et ministérielle.

Vers une coalition à trois partis ?

L’accentuation de la fragmentation, tant politique que spatiale, ressort des résultats électoraux.

Cela se traduit de deux manières : d’une part, certaines classes populaires et personnes en situation de dénuement, guère prises en compte dans le débat politique, votent pour les extrêmes ou bien s’abstiennent ; d’autre part, les classes moyennes aisées et citadines sont représentées par quatre partis d’orientation libérale répartis en deux binômes en vue de dominer le centre de l’échiquier politique. Le SPD et les Verts occupent le centre-gauche, tandis que la CDU-CSU et le FDP renvoient au centre-droit.

En raison de cette atomisation grandissante du paysage électoral, la future coalition associera probablement trois partis. Il s’agit là d’une évolution majeure.

Depuis la fin des années 1950, les coalitions au niveau fédéral comportaient toujours deux partenaires, l’un des deux partis de masse (Seniorpartei) gouvernant classiquement avec un partenaire moins important numériquement (Juniorpartner).

Désormais, ce « bloc bourgeois », majoritairement aisé et urbain mais aux valeurs et intérêts divergents, sera certainement incarné par trois formations politiques.

Cela a pour effet d’ériger les Verts, le FDP et, à un degré bien moindre, le parti de gauche Die Linke (4,89 % des suffrages en 2021, soit quasiment deux fois moins qu’en 2017) en véritables « faiseurs de roi ». Aussi, cette fragmentation de la représentation parlementaire ira de pair avec une complexification du processus de constitution d’une majorité à même de soutenir le gouvernement fédéral.

Pourquoi la formation d’un gouvernement prendra-t-elle davantage de temps qu’en France ?

La Loi fondamentale prévoit en son article 63 une procédure très rationalisée, selon laquelle le chancelier fédéral est élu sans débat, à la majorité de ses membres, par le Bundestag, sur proposition du président fédéral. Dans ce cas de figure, le chef de l’État doit nommer l’impétrant. Mais si le candidat proposé n’obtient pas cette majorité absolue des membres, ce qui ne s’est encore jamais passé, alors le Bundestag peut élire de son propre chef un chancelier fédéral à la majorité de ses membres dans les 14 jours.

À défaut d’élection dans ce délai, il est procédé immédiatement à un nouveau tour de scrutin, à l’issue duquel est élu celui qui obtient le plus grand nombre de voix. Si l’élu réunit sur son nom les voix de la majorité des membres du Bundestag, le président fédéral doit le nommer dans les sept jours qui suivent l’élection. Si l’élu n’atteint pas cette majorité, le président fédéral doit, soit le nommer dans les sept jours, soit dissoudre le Bundestag.

La vocation de cette procédure très strictement codifiée dans la Loi fondamentale consiste à conjurer le spectre weimarien des gouvernements minoritaires instables ayant favorisé la dégénérescence de la démocratie parlementaire.

Le préalable à ces mécanismes réside dans la négociation des différents partis en vue de forger une majorité parlementaire à même d’élire le chef de gouvernement et, par suite, de le soutenir.

La République fédérale d’Allemagne pratique traditionnellement la « démocratie de coalition », en vue de bénéficier d’une légitimité maximale dans l’exercice du pouvoir. Mais en raison de la complexité croissante du système partisan, elle-même entretenue par la représentation proportionnelle personnalisée, la négociation de ces accords est susceptible de prendre beaucoup de temps.

Depuis 2005, presque aucune coalition de droite, de gauche ou même du centre ne se dégage clairement des résultats électoraux, hormis la coalition noire-jaune (CDU-CSU et FDP) de 2009 à 2013, à telle enseigne que le phénomène de la « Grande coalition » s’est généralisé avec trois occurrences (2005-2009, 2013-2018 et 2018-2021), contre une seule auparavant entre 1966 et 1969 sous la direction de Kurt Georg Kiesinger (CDU). Cela résulte des évolutions du système de partis.

Les forces de négociations en présence

Immédiatement après les élections, tant Olaf Scholz qu’Armin Laschet ont revendiqué la faculté de composer la coalition gouvernementale.

De ce point de vue, il convient de relever que, contre toute évidence, le parti arrivé en deuxième position parvient parfois à diriger la coalition. Tel a été le cas en 1969 : la démocratie chrétienne avait obtenu 46 % des suffrages, contre 42,7 % pour le SPD, mais c’est finalement le social-démocrate Willy Brandt qui avait accédé à la chancellerie, en négociant le soutien du FDP (5,8 %). De même, en 1976 et 1980, la CDU-CSU était arrivée en première position, mais l’alliance sociale-libérale l’avait repoussée dans l’opposition à chacune de ces reprises. Pour l’heure, il semble exclu que la CDU-CSU intègre la coalition, l’hypothèse de reconduction de la « Grande coalition » mais, cette fois, avec une direction social-démocrate, étant jugée défavorablement par tous.

Olaf Scholz devra donc s’adjoindre le soutien des écologistes et des libéraux.

Or, l’opération est complexe, puisque les premiers s’allient classiquement au SPD et les seconds à la CDU-CSU. Quelle que soit la configuration, des concessions majeures devront sans nul doute être opérées entre les partis afin de finaliser des accords de coalition.

A priori, le parti populiste AfD est exclu de ce jeu politique, comme en témoigne l’épisode survenu en Thuringe en février dernier, à l’issue duquel un membre du FDP dut démissionner de sa fonction de ministre-président après avoir été élu grâce au soutien de l’extrême droite. Le candidat de Die Linke avait alors été élu.

S’agissant de ce dernier parti, ses options idéologiques très tranchées (antimilitarisme et hostilité de principe à l’OTAN notamment) semblent le tenir à l’écart. Encore faut-il préciser que cela n’exclut pas nécessairement la formule du « soutien sans participation » et que Die Linke a d’ores et déjà participé à des coalitions gouvernementales de ce type dans certains Länder (Berlin et Brandebourg).

Les combinaisons possibles sont virtuellement nombreuses, allant de la coalition dite « jamaïcaine » (CDU-CSU, Verts et FDP) à la celle dite du « feu tricolore » (SPD, FDP et Verts), en passant par la coalition dite « kenyane » (CDU-CSU, SPD et Verts), la coalition du drapeau allemand (CDU-CSU, FDP et SPD).

Au lendemain des élections, les incertitudes sont pléthore et il y a fort à parier que les négociations interpartisanes dureront quelques mois. En attendant, Angela Merkel devra expédier les affaires courantes jusqu’à l’élection de son successeur.

Ainsi, le présage ironiquement esquissé par Dietmar Bartsch (Die Linke) d’une Angela Merkel encore chancelière à Noël risque-t-il de se réaliser. Accessoirement, après le 17 décembre prochain, faute d’élection d’un successeur, elle battrait le record de longévité de son mentor, Helmut Kohl, resté chancelier très exactement seize ans et 26 jours…

La version originale de cet article a été publiée sur La Conversation, un site d'actualités à but non lucratif dédié au partage d'idées entre experts universitaires et grand public.

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