Bonnes feuilles : « Histoire de la construction de l’Europe depuis 1945 »

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Alors que l’UE fait face à une nouvelle crise avec la remise en cause par la Pologne de la hiérarchie du droit européen, Sylvain Kahn, spécialiste de la géopolitique de l’Europe, professeur agrégé d’histoire (Sciences Po), docteur en géographie (Université Paris Diderot), chercheur au Centre d’histoire de Sciences Po et chercheur associé à l’UMR Géographie-cités, dessine dans la seconde édition d’« Histoire de la construction de l’Europe depuis 1945 », parue aux éditions PUF le 27 octobre 2021, un panorama global de la construction de l’Union. Parmi les nombreux épisodes de cette histoire riche, il nous propose une reconstitution des réponses européennes à la crise du coronavirus, dont voici un extrait.

L’Europe, épicentre de la pandémie de Covid-19, se confine

Début avril 2020, le nombre de décès officiellement recensé en Chine était inférieur à 4 000. Au même moment il était en Europe compris entre 30 000 et 50 000.

Au sein de l’ensemble des pays riches, industrialisés et démocratiques, les pays de l’UE font clairement partie de ceux qui sont le plus touchés. Le nombre des contaminations comme des décès est nettement moins élevé, voire bas, en Nouvelle-Zélande, en Australie, au Japon, à Taïwan, en Corée du Sud, à Singapour, en Israël, en Norvège et en Islande.

Dans ces pays, les autorités ont pris avec célérité des mesures sanitaires appropriées auxquelles les habitants ont rapidement adhéré : port du masque ; distanciation physique ; salutations sans contact ; réduction au minimum des déplacements ; recours généralisé aux tests de dépistage ; traçage de la transmission du virus d’un individu à l’autre ; isolement des personnes contaminées et des cas contacts ; fermeture temporaire des frontières ; mise en quarantaine des passagers autorisés arrivant d’un autre pays. Ces mesures ont permis de limiter considérablement le recours au confinement : dans ces pays, il y fut circonscrit en tant que de besoin à certains territoires sur de courtes durées.

Les Européens dans leur ensemble, dans chaque pays, ont tardé à prendre la mesure de la pandémie ; ils ont été incrédules ; puis ils ont été indéterminés quant aux décisions à prendre ; puis ils ont réalisé qu’ils avaient été imprévoyants et qu’ils étaient démunis de certaines capacités.

Le recours au port du masque illustra de façon archétypale ces errements. Les sociétés européennes nourrirent des débats byzantins sur l’utilité du port du masque ; certains gouvernements prétendirent dans un premier temps qu’il n’était pas utile ; des secteurs de l’opinion publique considérèrent que l’obligation de le porter serait attentatoire aux libertés individuelles ; lorsque progressivement cette obligation entra partout en vigueur en Europe, il apparut que les stocks constitués au moment de l’épidémie de grippe H1N1 des années 2000 n’avaient pas été entretenus ou renouvelés ; que la fabrication de ces masques en tissu était devenue rare en Europe au motif que, le cas échéant en tant que de besoin, on se fournirait en temps réel et en flux tendu bien moins cher auprès des producteurs de Chine.

Bref : après avoir tardé à comprendre que le port du masque était un instrument indispensable, à la fois le plus simple et le moins coûteux, pour lutter contre la pandémie, toute l’Europe fut dans un deuxième temps en butte à une pénurie de masques.

L’épidémie de SARS-CoV-2 se propageait rapidement. L’Italie fut la plus précocement et la plus tragiquement frappée. À Bergame, les hôpitaux ne pouvaient plus faire face à l’affluence de malades contaminés par ce coronavirus. Les couloirs débordaient de patients allongés sur des brancards ou à même le sol ; les patients âgés, surreprésentés, estimés trop fragiles pour les unités de réanimation, ne pouvaient bénéficier de soins palliatifs ; tous les autres diagnostics, soins et opérations qui n’étaient pas en lien avec le Covid-19 étaient de plus en plus reportés ; l’armée fut chargée d’emporter les morts ; un grand nombre d’enterrements durent se dérouler de nuit à la chaîne hors des cimetières ; en raison de la contagiosité du virus, convier la famille et les proches aux obsèques devenait proscrit.

La tragédie de Bergame stupéfia l’Europe tout entière. Elle figurait le lieu le plus touché d’une région elle-même très touchée : la Lombardie. Cette région, avec Milan pour capitale, est la plus prospère et la plus développée d’Italie et l’une des plus riches d’Europe et du monde.

En mars 2020, la pandémie y semblait hors de contrôle. L’un des systèmes hospitaliers les plus sophistiqués d’Europe et du monde ne pouvait faire face. La communauté scientifique des épidémiologistes et des médecins expliquait que ce qui arrivait en Lombardie préfigurait ce qu’allait connaître toute l’Europe, cette société politique fondée sur la circulation, la mobilité, l’ouverture, l’interdépendance, l’échange, le débat, la vie urbaine, le café et la place publique.

C’est en effet ce qui advint. Tandis que le nombre de personnes nécessitant d’être admises en unités de réanimation (coma artificiel, ventilation des poumons, apport en oxygène conditionné, surveillance médicale renforcée) explosait, le nombre de lits équipés et disponibles dans ce type de service était insuffisant dans plusieurs pays.

Ces grandes difficultés ont relancé les controverses sur la centralité de l’hôpital dans l’État-providence à l’européenne et sur les effets pervers des réformes des systèmes hospitaliers ces vingt dernières années.

Partout en Europe, les débats publics comparaient les mérites et les insuffisances des différents systèmes de santé. Au même moment, dans plusieurs pays européens, la surmortalité frappait les établissements consacrés aux personnes du grand âge devenues moins autonomes. Ce fut notamment le cas au Royaume-Uni, en France, en Belgique et en Suède. Les autorités surprises et débordées étaient-elles en train de sacrifier leurs aînés, dans l’indifférence ou l’ignorance de leurs concitoyens ?

Des polémiques se tinrent sur la valeur accordée aux personnes âgées et à la vieillesse dans les sociétés européennes, toutes confrontées à des pyramides des âges ressemblant de plus en plus à des cylindres en même temps qu’à une augmentation significative de l’espérance de vie et donc à un recul de l’âge moyen des décès.

L’Italie fut le premier pays à imposer des mesures de confinement début mars. Dans les semaines qui suivirent, tous les pays européens, sauf la Suède, y eurent recours, à des degrés et selon des modalités divers (le Danemark et la Finlande mirent en place des formes de confinements allégés).

Il s’agissait de casser les chaînes de contamination, de faire baisser le taux d’incidence, de diminuer le nombre de décès et de protéger les capacités des systèmes hospitaliers au bord de l’implosion. En conséquence, l’activité sociale et l’activité économique se figèrent.

Durant plusieurs semaines, entre début mars et début juin, tout ferma dans les villes d’Europe, à l’exception des magasins d’alimentation et de quelques commerces désignés comme essentiels. Les habitants étaient assignés à résidence. Les rues des métropoles vides. Ce dispositif fut décliné selon des modalités propres dans chaque pays d’Europe, et même, dans les pays fédéraux, dans chaque région (Royaume-Uni, Italie, Allemagne, Espagne, Belgique).

La presse, les médias et les réseaux sociaux commentaient chaque jour les statistiques de l’épidémie et débattaient des politiques publiques mises en œuvre et des mesures à prendre comme des traitements possibles. La vie de tous les Européens se réorganisait sur Internet, messageries instantanées, visioconférences et travail « en distanciel ». Le logement devint l’espace unique de toutes les vies de chacun. Les violences domestiques connurent un pic. La préparation des repas faits « à la maison » et la cuisine domestique aussi. Les Européens partagèrent tous en même temps une expérience inédite, stupéfiante et singulière. Ils la partagèrent avec la moitié de l’humanité puisque plus de trois milliards d’individus furent concernés par la vie sous confinement.

Cette expérience eut un effet proprement inimaginable : l’activité et l’économie furent presque mises à l’arrêt. Des dizaines de millions d’Européens furent mis au chômage technique en même temps.

Non en raison d’une crise financière ou d’une crise du système de production, mais par décision des autorités pour des raisons sanitaires. Il n’y avait presque plus d’avions dans le ciel européen. La pollution de l’air chuta. Des photos et des vidéos d’animaux sauvages se promenant sur le bitume s’échangeaient. Dans tous les pays les chefs d’État ou de gouvernement firent des allocutions d’une solennité et d’une gravité inhabituelles.

Plusieurs premiers ministres se révélèrent et devinrent particulièrement populaires – souvent des femmes : Sophie Wilmès en Belgique, Mette Frederiksen au Danemark, Sanna Marin en Finlande, Angela Merkel en Allemagne et aussi Erna Solberg en Norvège et Katrín Jakobsdóttir en Islande. Ce fut également le cas de Giuseppe Conte en Italie.

Certains pays ont semblé souffrir moins que d’autres que ce soit en nombre de personnes contaminées, hospitalisées ou décédées. Mais la répartition des pays entre ces deux catégories ne recoupait pas les classes d’États membres habituellement utilisées.

Dans les pays relativement moins touchés, on trouvait l’Allemagne et la Grèce, les Pays-Bas et le Portugal, la Slovaquie et le Danemark, la Pologne et le Luxembourg. Dans les pays les plus touchés se côtoyaient le Royaume-Uni et l’Italie, la Belgique et la Suède, la France, l’Espagne et la Hongrie. Rapportés au nombre d’habitants, ces pays figuraient parmi les plus touchés au monde, avec les États-Unis et le Brésil, l’un et l’autre présidés par des hommes, Trump et Bolsonaro, qui minimisaient la maladie comme la pandémie et demandaient à leurs administrations de ne rien faire.

Aussi, les Européens se demandaient avec passion dans la sphère publique si leurs gouvernements qui prétendaient, eux, mettre en œuvre des politiques de lutte contre la maladie n’étaient pas médiocres ou incompétents ; ils comparaient tout autant les politiques sanitaires mises en place dans les différents pays pour chercher à expliquer les différences significatives de bilan d’un pays à l’autre.

Si, partout en Europe, les mesures de confinement une fois prises firent significativement reculer la maladie, on ne pouvait que constater que les pays comparables aux États membres de l’UE déjà cités parvenaient à contrôler la pandémie sans confiner leur population.

Face à la tragédie, l’Europe fait sa révolution budgétaire

Dans chacun des États membres, les exécutifs nationaux et régionaux ont cherché à s’abstraire des mécanismes délibératifs de la démocratie représentative et des régimes parlementaires pour prendre leurs décisions dans l’urgence.

Dans le même temps, tous se sont entourés de scientifiques – épidémiologistes, virologues, biologistes, médecins notamment – pour éclairer leurs politiques. Dans ce qui ressemblait à un désarroi partagé, ils prirent assez vite l’habitude d’échanger entre eux au niveau européen et de s’y soutenir mutuellement.

Les deux présidents de l’UE, Ursula von der Layen et Charles Michel, ne se dérobèrent pas : ils impulsèrent et coordonnèrent autant que possible des premiers ministres et des gouvernements fort consentants et motivés. Dans le brouillard et dans l’épreuve, une forme de collégialité inattendue prit forme au sommet de l’Europe. Les services des différentes institutions européennes étaient très mobilisés.

Il en ressort que les Européens ont considérablement appris de la précédente crise des années 2009-2016, la crise des dettes souveraines dans la zone euro.

Dans les domaines qui sont mutualisés au sein de l’UE, de nombreuses décisions déterminantes ont été prises très rapidement – en moins d’un mois (mars-avril 2020) – par, selon les cas, la Commission européenne, le Conseil européen, le conseil de l’Eurogroupe ou la Banque centrale européenne.

Les Européens ont ainsi enclenché l’ensemble des politiques et des instruments de soutien à la dépense publique élaborés et adoptés dans la douleur et la dispute entre 2010 et 2014, dans la tourmente de la crise financière : rachats sur le marché secondaire des bons du trésor émis par les pays européens, traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de la zone euro (TSCG), mécanisme européen de stabilité (MES), union bancaire. Ils ont de plus suspendu à l’unanimité les critères de Maastricht (qui font converger les budgets des États qui ont fait le choix de la monnaie européenne) et assoupli la législation sur les aides d’État (créée pour casser les monopoles et les rentes).

La Banque européenne d’investissement (BEI) s’est mobilisée massivement pour soutenir les banques qui soutiennent les PME. En un mot, l’UE, avec l’euro qui est la deuxième devise mondiale, garantit un montant d’endettement public sans précédent, colossal, et à hauteur du sinistre économique et social. L’État-providence est devenu une réalité mutualisée par les Européens dans le cadre de l’UE.

Alors que la santé publique n’est pas une politique mutualisée au sein de l’UE, la Commission et les États décidèrent de créer une réserve stratégique de matériel médical ; la tragédie de la pénurie de masques et de respirateurs dans plusieurs pays européens ne se produira pas une seconde fois. Quant à la fabrication des tests de dépistage et à la recherche sur le vaccin, il fut décidé que l’UE y contribuerait avec le budget européen.

Les politiques de santé publique n’étant pas mutualisées mais du ressort exclusif des États membres, neuf d’entre eux ont fermé leurs frontières à la libre circulation intra-européenne des personnes dans le cadre juridique prévu par les traités européens.

Rien ne prouvait que l’État-nation fut l’échelle pertinente de fermeture d’un territoire dans le cadre d’une crise sanitaire dont on voyait bien qu’elle touchait de façon différenciée des villes et des régions au sein d’un même pays. Mais élus démocratiquement dans le cadre de la nation, c’est en conditionnant l’entrée sur le territoire national que les gouvernements pouvaient donner le sentiment qu’ils avaient prise sur la situation.

Fin février et début mars 2020, le débat public s’est ému de manifestations de chacun pour soi et d’égoïsme, de type réquisition de cargaisons de masques en voie d’acheminement ou en transit, par certaines autorités nationales.

Bien que peu nombreuses, elles ont légitimement choqué les opinions publiques : elles ont pour cette raison été bien plus brèves que les actions de solidarité bilatérales (envoi de masques, accueils transfrontaliers de patients dans les hôpitaux).

Tout en prenant très vite leurs décisions stratégiques de soutien en commun, les Européens ont commencé de débattre de l’émission de bons du trésor européens pour s’endetter ensemble au nom de l’UE pour consolider celles-ci.

À la fin du mois d’avril 2020, trois mois après le premier mort imputé au SARS-CoV-2, l’UE déplorait plus de 110 000 décès dus au Covid-19. Le commissaire au marché intérieur Thierry Breton estimait que les mesures de confinement mises en place à partir du début du mois de mars allaient provoquer une forte récession (un recul du PIB de l’UE de 7 à 8 % par rapport à 2019) et une augmentation sensible du chômage (jusqu’à 10 % de la population active ?).

Les critères de Maastricht ayant été suspendus pour permettre aux États de soutenir les économies et les sociétés de leurs pays, on s’attendait à un emballement des endettements publics (plus de 100 % du PIB en moyenne) et des déficits budgétaires.

La mobilisation des différentes institutions de l’UE représente 540 milliards d’euros de dépenses extraordinaires pour soutenir ou garantir ces efforts des autorités nationales. C’est sans précédent. Le plus inédit reste pourtant à venir : le 23 avril, le Conseil européen a chargé la Commission européenne de dessiner un plan de relance européen.

À la fin de celui-ci, la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen appelait les États membres à accepter que le budget de l’UE monte à 2 % du PIB européen au lieu du 1,02 % habituel. Début avril, elle avait publié dans le grand quotidien La Repubblica une lettre aux Italiens : « Aujourd’hui, l’Europe se mobilise aux côtés de l’Italie. Mais cela n’a pas toujours été le cas. Je vous présente mes excuses : nous sommes avec vous. »

La version originale de cet article a été publiée sur La Conversation, un site d'actualités à but non lucratif dédié au partage d'idées entre experts universitaires et grand public.

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